改革提速源于制度日趋完善

近日，国务院作出决定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省级人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级人民政府批准。决定的发布，正值新冠肺炎疫情在世界范围内蔓延、我国战“疫”进入决胜阶段的关键时刻，但消息还是迅速占据了各大媒体的重要位置，受到社会高度关注，足见这一改革的影响之大。为何要改？为何能改？改革前景如何？值得我们客观理性地进行分析。

我国长期实行土地分级限额审批制度。针对地方化整为零批地造成建设用地失控、耕地大量减少的问题，1998年修订土地管理法建立了土地用途管制制度，将农用地转为建设用地等审批权限上收到国务院和省级政府，并强化了耕地占补平衡和基本农田保护。这些措施起到了积极作用，但也降低了审批效率。从2008年底应对国际金融危机开始，土地审批制度改革就摆上了重要日程。起初，改革着眼点是推动“四万亿”基建项目落地，主要措施是关口前移、简化报件和限时办理。党的十八大后，按照“放管服”和供给侧结构性改革要求，土地审批改革力度加大，出台了合并审批事项、减少前置审批、允许先行用地等措施，同时针对耕地占补平衡困难，实行国家统筹、补改结合、算大账、承诺制等。

随着改革深化，用地难的局面初步改观，但矛盾仍较突出，地方政府和企业反映审批效率的意见仍然不少。客观而言，我国实行最严格的土地管理制度，建设用地规划安排紧，永久基本农田和生态保护红线空间占比大，征地安置补偿社保要求高，难免影响用地审批效率。同时，土地多头管理、多规重叠冲突、审批层级偏高等体制因素也不可忽视。近年来，资源环境保护日益严格，由于信息不对称，一些机关工作人员面对压力决策迟疑，反复要求地方和企业补正材料，无形中拉长了审批时间。这种情况与应对经济下行的要求不相适应。从去年开始，国家相继打出了系列改革“组合拳”。8月，修改土地管理法规定，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。9月，自然资源部提出以“多规合一”为基础，推进规划用地“多审合一、多证合一”。今年2月，自然资源部报国务院同意，明确不再采取因素法分解土地计划指标，实行土地要素支撑跟着项目走。这次，国务院决定赋予省级政府更大用地自主权；同时，配合决定实施，自然资源部通知要求，对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。至此，改革走出了最具实质意义的一步。

值得注意的是，国务院决定在下放审批权的同时也强调严格保护耕地、节约集约用地，土地严管并未“放松”。但改革敢于大幅“放权”，从根本上说，还是得益于多年来坚持制度创新和加强能力建设，夯实了改革基础。突出体现在：机构改革统一国土空间用途管制和生态保护修复，形成了监管合力；推进“多规合一”，形成了有效的空间规划编制和传导机制；加强科技创新特别是信息化建设，提升了国土空间监测监管能力；严格土地执法督察，树立了管理权威。可以说，改革的信心和底气正是源于制度的不断完善。

习近平总书记指出，要加快改革土地管理制度，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。这为进一步深化改革指明了方向。我们注意到，这次改革采取了差别化政策，8个省级政府被授权或被委托行使国务院的所有建设用地审批权，其余省级政府被授权行使除永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权。考虑到交通等线性工程大多要占用基本农田，因此改革赋权最大的是8个试点省份，包括4个直辖市和珠三角、长三角4个省；其次是国务院批准规划的城市，其批次用地一般不占永久基本农田。它们都是我国发展程度最高、也是开发强度最大的地区，由其先行先试既可以促进经济发展，又有利于深化探索示范。但改革不会就此停步，我们有理由相信，随着自然资源治理体系和治理能力不断提升，土地审批权全面下放省级政府应该为时不远。